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les dérives d’une gestion sécuritaire de la délivrance des visas

vendredi 16 juillet 2010

La Cimade publie un rapport sur les pratiques des consulats de France en matière de délivrance des visas de court séjour, un outil essentiel de la politique d’immigration française. L’association a enquêté dans six pays (Ukraine, Turquie, Maroc, Algérie, Sénégal, Mali) ce qui lui permet d’établir un état des lieux des pratiques consulaires et de leur évolution [1]. Nous en reprenons les parties qui concernent le fichage ; elles mettent en évidence le danger pour les libertés inhérent au développement des fichiers, risque encore accru par le recours croissant à la privatisation désignée par le terme d’externalisation.

Au niveau européen, il est prévu de mettre en place un Système d’Information sur les Visas (VIS) qui permettra l’échange entre les Etats membres de données sur les demandeurs de visas de court séjour, quelle que soit l’issue de leur demande. Le VIS permettra d’identifier les personnes restées sur le territoire européen au-delà de la durée de validité de leur visa et de faciliter ainsi leur expulsion.

Au niveau français, les principaux fichiers sont : VISABIO (voir ci-dessous), le Réseau Mondial Visa (RMV 2), PARAFES (Passage Automatisé Rapide aux Frontières Extérieures Schengen), sans oublier le fichier ELOI créé en 2006 pour ficher notamment les personnes hébergeant des visiteurs étrangers.

Les dangers du développement des fichiers [2]

L’introduction de la biométrie et le stockage des données concernant les demandeurs de visa dans des fichiers communs à tous les pays de l’Union Européenne menacent sérieusement les libertés individuelles. D’autant plus que de nombreux consulats pensent recourir à des prestataires extérieurs pour recueillir ces données sensibles, et en particulier les données biométriques.

Biométrie : la nouvelle arme pour traquer la fraude

La biométrie consiste en un relevé d’empreintes digitales et une numérisation de l’image faciale.

Son introduction en matière de visas fait suite à une décision du Conseil Européen du 8 juin 2004 ayant pour but de favoriser le contrôle et la lutte contre l’immigration illégale et la fraude à l’identité. Elle s’impose aujourd’hui à l’ensemble des Etats Schengen. En France, son déploiement a débuté en 2005 et doit en principe être généralisée d’ici le 1er janvier 2012.

En 2008, 101 postes consulaires ou diplomatiques étaient équipés. L’objectif était de parvenir, fin 2009, à un pourcentage de 50% de visas biométriques par rapport à l’ensemble des visas délivrés.

A l’exception des chefs d’Etat et des membres des gouvernements nationaux, la biométrie concernera à terme tous les demandeurs de visa âgés de plus de douze ans.

En 2007, la CNIL avait pourtant déjà émis des réserves sur l’utilisation accrue de la biométrie en rappelant les risques liés à cette technologie, dont « l’utilisation doit rester exceptionnelle ». Elle considérait que ces dispositifs « ne sont justifiés que s’ils sont fondés sur un fort impératif de sécurité » et qu’ils doivent être limités «  au contrôle de l’accès d’un nombre limité de personnes à une zone bien déterminée, représentant ou contenant un enjeu majeur […] tel que la protection de l’intégrité physique des personnes  ».
 [3]

De même, à la suite de la proposition de la commission européenne d’insérer la photo et les empreintes digitales dans les visas, les autorités nationales en charge de la protection des données réunies au sein du groupe européen dit « G 29 » avaient fait savoir qu’elles acceptaient les données biométriques dans la puce du document mais qu’elles étaient très réservées sur la conservation de ces données dans des fichiers centraux. [4]

Le Comité consultatif national d’éthique s’inquiète lui aussi de la généralisation du recueil d’informations biométriques et des risques qu’elle comporte pour les libertés individuelles.

Extrait du rapport du Comité Consultatif National d’Ethique, "Biométrie, données identifiantes et droits de l’homme".
 [5]

"Ces risques sont d’autant plus préoccupants qu’ils sont démultipliés par la montée en puissance de nouvelles technologies destinées au recueil et à la transmission de données personnelles, qui représentent un danger accru pour les libertés. En effet les méthodes modernes de recueil se fondent sur de nouvelles générations de puces électroniques capables de recueillir et de stocker de grandes quantités de données et de les transmettre très efficacement par télémétrie.

Malgré leur apparente neutralité, ces données […] peuvent être détournées en vue d’une surveillance abusive des comportements. […] Ce risque de détournement est encore aggravé par la possibilité de transmettre de telles données par des techniques performantes de télémétrie qui ne garantissent nullement leur confidentialité et n’offrent aucune protection contre une utilisation illégitime. Le passeport biométrique récemment mis en service dans 27 pays d’Europe et d’Amérique illustre bien les risques d’abus de la télémétrie : des expertises convergentes réalisées par des sociétés de sécurité informatique et par le groupe Fidis (Futur de l’identité dans la société de l’information) pour le compte de l’Union Européenne ont montré que la confidentialité des données transmises à partir des puces électroniques intégrées au passeport biométrique était illusoire.

La généralisation, la centralisation et la divulgation, même accidentelle, d’informations biométriques comportant des indications d’ordre personnel doit donc impérativement être efficacement encadrée, afin d’éviter qu’elles ne réduisent l’identité des citoyens à une somme de marqueurs instrumentalisés et ne favorise des conditions de surveillance attentatoires à la vie privée."

Vers une externalisation discutable du relevé des empreintes biométriques

Pour que soient relevées ses empreintes biométriques, le demandeur de visa doit se présenter physiquement au consulat. Or, les consulats qui ont procédé à l’externalisation poussée du traitement des demandes de visa ne reçoivent que très rarement les demandeurs puisque l’essentiel de la procédure est géré par une entreprise privée. L’introduction de la biométrie signifierait donc pour eux un retour en arrière dans la mesure où chaque demandeur serait tenu de se présenter au consulat. Reviendraient alors les longues files d’attentes et les mauvaises conditions d’accueil du public. Et pour organiser ces rendez-vous, nombre de consulats devraient s’équiper, réorganiser leur accueil et leurs locaux et recruter davantage de personnel.

Pour l’éviter, le gouvernement souhaite externaliser le relevé des empreintes biométriques. Un décret du 10 juin 2010 prévoit une expérimentation de cette externalisation pour une période d’un an dans les consulats de France d’Alger, d’Istanbul et de Londres, qui traitent à eux trois 15% de la demande mondiale de visa pour la France. A l’issue de cette phase d’expérimentation et au vu des résultats du bilan qui doit en être fait, l’extension du dispositif aux autres pays sera envisagée.

La CNIL, qui a été saisie pour avis sur ce projet d’expérimentation, a exprimé de « sérieuses réserves » sur la possibilité de recourir à des prestataires extérieurs pour collecter les identifiants des demandeurs de visa, compte tenu à la fois des « caractéristiques de ces éléments d’identification, des usages possibles de ces données par des prestataires de service ainsi que par les autorités locales, et des risques d’atteintes graves à la vie privée et aux libertés individuelles en résultant » [6]. Elle demande que des solutions alternatives soient mises en place pour éviter le recours à des entreprises privées, telle qu’une coopération entre Etats membres pour la mise en place de centres communs de traitement des demandes de visa.

Avec l’externalisation du relevé des empreintes biométriques, une étape supplémentaire est franchie. Reste à espérer que toutes les garanties seront effectivement mises en place pour assurer la confidentialité, l’intégrité et l’authenticité des informations enregistrées.

Tous fichés ?

Au niveau européen, les données concernant les demandeurs de visa, et en particulier les données biométriques, pourront être échangées entre les Etats membres. Un règlement européen [7] prévoit la mise en place d’un Système d’Information sur les Visas (VIS) et l’échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour. Il s’agit en effet de créer une base de données commune aux Etats membres sur tous les demandeurs de visa, quelle que soit l’issue de leur demande. Le but est de simplifier les demandes de visa mais surtout de prévenir le « visa shopping » et de faciliter la lutte contre la fraude et les contrôles aux frontières... Mais le VIS a un autre objectif : permettre une identification des personnes restées sur le territoire européen au-delà de la durée de validité de leur visa et faciliter ainsi leur expulsion.

Une première étape de mise en œuvre du VIS devrait être réalisée pendant le second semestre 2010, afin d’être véritablement opérationnel en 2012 pour l’ensemble des Etats membres. Le VIS est appelé à devenir la plus importante base de données biométriques au monde : cinq ans après sa mise en route, les données personnelles d’environ 100 millions d’individus y seront stockées !

Le VIS doit en outre être relié aux fichiers nationaux des Etats membres tels que, pour la France, le fichier VISABIO et Réseau Mondial Visa (RMV 2) qui permet déjà aux autorités françaises d’échanger des informations avec les autorités centrales des pays Schengen.

Au niveau français, les fichiers sont multiples :

Le fichier RMV 2 a pour finalité de faciliter les échanges d’information lors de l’instruction des demandes de visa et d’assurer le suivi des recours contre les refus de visa.

RMV 2 est lui-même composé d’un important ensemble de sous-fichiers, parmi lesquels :

  • le fichier des demandes, délivrance et refus de visas ;
  • le fichier central d’attention, alimenté par les ministères des Affaires étrangères et de l’Immigration, qui enregistre des informations relatives aux cas de fraudes, aux personnes ayant été frappées par une mesure d’expulsion ou dont la venue en France constituerait une menace pour l’ordre public, ainsi qu’aux signalements répertoriés dans le Système d’Information Schengen (fichier qui est systématiquement consulté dans le cadre de l’instruction d’une demande de visa) ;
  • le fichier consulaire d’attention, alimenté par les consulats, qui enregistre des signalements favorables ou défavorables ;
  • le fichier des interventions qui enregistre les cas dans lesquels une demande de visa a été appuyée par un intervenant extérieur ;

Il est prévu que deux nouveaux sous-fichiers alimentent également RMV 2 :

  • le fichier d’authentification des actes d’état civil qui vise à faciliter la lutte contre les usurpations d’identité et la fraude documentaire ;
  • un fichier permettant l’enregistrement de données relatives au retour dans leur pays d’origine des personnes à expiration de leur visa.

En plus des agents amenés à intervenir dans l’instruction d’une demande de visa et de la police aux frontières, ce fichier est consultable par un nombre conséquent d’individus : les agents de l’OFII, de la commission des recours contre les refus de visa, de la direction centrale du renseignement intérieur ainsi que de la direction centrale des douanes et des droits indirects !

Le fichier VISABIO enregistre les données personnelles –notamment biométriques - des demandeurs de visa pour la France. Il permet de développer des systèmes de contrôles biométriques aux frontières et de faciliter les vérifications d’identité. Lors de la demande de visa la consultation de VISABIO permet de déterminer si une personne a déjà sollicité un visa sous une autre identité ; lors du passage de la frontière il permet de vérifier l’authenticité du visa et l’identité de son détenteur ; lors des contrôles d’identité en France il permet de vérifier l’identité de la personne et la régularité de son séjour en France

VISABIO constitue la première base centralisée de données biométriques mise en place pour le compte de l’Etat français et concerne plus de deux millions d’étrangers par an.

Les données sont accessibles aux agents des consulats et des préfectures qui instruisent les demandes de visa mais aussi aux services en charge des contrôles aux frontières, aux officiers de police judiciaire et aux agents chargés de la lutte anti-terroriste.

Le Fichier PARAFES (Passage Automatisé Rapide aux Frontières Extérieures Schengen) vise à automatiser les passages aux frontières par un système de sas permettant des contrôles biométriques avec interrogation à distance des fichiers de police. Quinze sas sont déjà en voie d’implantation dans les aéroports de Roissy Charles de Gaulle et Orly. En 2010, il est prévu de poursuivre l’installation de la biométrie dans 10 sas supplémentaires à Paris et de démarrer leur déploiement dans des ports et aéroports de province et d’outre-mer.

PARAFES ne concerne aujourd’hui que des personnes volontaires et seulement des ressortissants communautaires ou des membres de leur famille. Mais le champ d’application du dispositif n’étant pas précisé, il pourrait concerner demain tous les individus se présentant aux frontières, quelle que soit leur nationalité. PARAFES ne serait plus seulement un outil visant à faciliter le passage aux frontières des communautaires, mais bien à contrôler tous les autres. C’est du reste ce que laisse entendre Eric Besson lorsqu’il explique le 19 octobre 2009, lors de l’inauguration du système à l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, que « le dispositif PARAFES est exemplaire d’une stratégie conjuguant la lutte contre l’immigration illégale et la facilitation de l’immigration légale. Les personnes qui souhaitent entrer légalement sur notre territoire passeront la frontière de manière plus rapide et plus simple. Il sera en revanche beaucoup plus difficile pour ceux qui cherchent à détourner nos procédures de contrôle aux frontières de pénétrer sur le sol français ».

Un autre fichier, AGDREF2 (Application de gestion des ressortissants étrangers en France), qui servait à la gestion des dossiers des étrangers par les préfectures, sera étendu aux consulats ainsi qu’aux services de police et unités de gendarmerie, aux opérateurs (OFII, OFPRA), aux organismes sociaux, à Pôle Emploi et, d’une manière générale, à tous les organismes dont la mission nécessite la vérification préalable de la régularité du séjour d’un étranger. Il ne s’agit pas ici d’un croisement de différents fichiers mais bien de la constitution d’un fichier unique auquel auront accès une multitude d’organismes et d’acteurs. Et les données biométriques seront intégrées dans ce fichier à des fins de lutte contre la fraude.

Enfin, les fichiers ne concernent pas seulement les demandeurs de visa mais aussi tous ceux qui se proposent d’héberger ces personnes pendant leur séjour en France. Un fichier des hébergeants a ainsi été créé en 2005, dans le but de « lutter contre les détournements de procédure favorisant l’immigration irrégulière ». Depuis la loi relative à l’immigration du 26 novembre 2003, l’étranger qui demande un visa pour la France dans le cadre d’une visite à caractère privé ou familial doit en effet présenter une attestation d’accueil. Le fichier permet la conservation de données relatives à la personne qui signe cette attestation : état civil, situation financière, descriptif du logement (surface habitable, nombre de pièces habitables, nombre d’occupants), attestations d’accueil antérieurement signées mentionnant notamment l’identité de la personne hébergée. Ce fichier permet aux autorités de refuser de délivrer une attestation d’accueil à un hébergeant qui aurait accueilli précédemment un étranger qui ne serait pas reparti dans son pays d’origine à expiration de son visa. De plus, en cas de dépassement de la validité du visa, ce fichier pourrait permettre aux autorités d’engager des poursuites contre les hébergeants pour « aide au séjour irrégulier ». Ceux-ci ont donc tout intérêt à faire en sorte que leurs hôtes quittent la France dans les délais. Une façon pour le gouvernement de faire reposer sur de simples citoyens l’application de la politique migratoire : les hébergeants sont censés « faire la police » dans leur propre entourage.

La multiplicité, la diversité et le décloisonnement géographique des fichiers créés ces dernières années sont alarmants. Au nom de la lutte contre la fraude et de la sécurité, les gouvernements européens fabriquent une société policière dans laquelle les faits et gestes de tout un chacun peuvent être contrôlés, consignés et communiqués. Et malgré les avertissements et les réserves des autorités administratives indépendantes concernant les atteintes aux libertés individuelles qui peuvent découler de cette logique sécuritaire, le développement du fichage ne semble pas prêt de s’arrêter.

__________________

Sous-traitance des demandes de visa : attention danger ! [8]

Externaliser le traitement des demandes de visa : voilà une pratique qui s’est largement développée dans certains pays où les consulats sont débordés et qui
consiste, non sans conséquences, à confier à une entreprise privée une partie des tâches relevant des autorités consulaires...

L’externalisation a été autorisée par les textes communautaires [9]
mais il est prévu qu’elle ne peut être mise en place qu’en dernier ressort, si « dans des circonstances particulières ou pour des raisons liées à la
situation locale
 », la coopération avec d’autres Etats membres se révèle inappropriée.

Du côté français, les ministères concernés justifient sa mise en place par l’inadaptation de certains locaux consulaires et des impératifs budgétaires. Ils mettent également en avant des raisons de sécurité qui conduisent à écarter de trop grandes foules des locaux consulaires en raison des risques d’attentat. Enfin, ils arguent de la nécessité pour les agents consulaires de pouvoir se concentrer sur leur mission principale, à savoir l’instruction de la demande de visa.

Des opérateurs privés qui se substituent à l’administration française

Si la décision d’attribuer ou non le visa relève toujours du consulat, un opérateur extérieur peut-être chargé de prendre en charge une partie plus ou moins importante de la procédure.

Il peut s’agir d’un simple centre d’appel gérant les prises de rendez-vous, fixant au demandeur une date à laquelle il doit se présenter au consulat et lui délivrant éventuellement certaines informations par téléphone.

[...]

L’externalisation peut aussi consister en un service beaucoup plus complet prenant en charge l’accueil du public pour l’informer de la liste des justificatifs à
produire, la réception et le tri de ces pièces, la demande d’éventuelles pièces complémentaires, la collecte des données personnelles, la transmission du dossier au consulat et la remise de son passeport au demandeur accompagné ou non du visa.

Ainsi, dans les consulats où l’externalisation est la plus poussée, comme c’est le cas par exemple à Istanbul, les demandeurs peuvent n’avoir jamais affaire à un agent du consulat mais seulement au personnel de l’entreprise privée. Une décision de refus de visa peut donc intervenir sans qu’aucun contact direct n’ait eu lieu avec l’administration française !

Un risque accentué de fuite de données

Un nouveau développement de l’externalisation va prochainement voir le jour. Il s’agit de confier à l’entreprise privée la prise d’empreintes biométriques du visage et des dix doigts qui, dans les consulats où la biométrie est déjà en place, relève pour l’instant de la compétence exclusive des agents consulaires.

Or l’externalisation pose la question de la sécurisation des données personnelles, question hautement sensible, en particulier dans le domaine des migrations. La divulgation, volontaire ou pas, de ces informations aux
autorités locales pourrait avoir des conséquences graves pour les personnes qui ont le projet de quitter leur pays d’origine pour s’installer en France,
notamment les demandeurs d’asile. De même, ces informations pourraient être utilisées par des réseaux de passeurs qui pourraient se servir de la liste des personnes ayant été confrontées à un refus de visa pour recruter des clients potentiels.

Dans une délibération du 17 septembre 2009 la CNIL [10], qui a été saisie pour avis alors que l’externalisation était déjà pratiquée de fait dans de nombreux consulats de France, a exprimé des réserves sur le principe du recours à des prestataires extérieurs pour collecter les données à caractère personnel des demandeurs de visa : « Au-delà de la question de savoir si l’activité de collecte de données personnelles des demandeurs de visa relève ou non de l’exercice d’une prérogative exclusive de puissance publique qui ne peut être déléguée, la Commission
considère que l’intervention d’un prestataire extérieur dans le processus de collecte des données induit un risque de compromission de l’intégrité du processus de délivrance des visas. Il s’agit notamment du niveau de
fiabilité et de sécurité de ce processus, ainsi que des garanties entourant la protection des données personnelles relatives aux demandeurs de visa. La Commission relève à cet égard que des garanties d’ordre contractuel risquent d’être insuffisants s’agissant de prestataires
étrangers relevant de la souveraineté de leur Etat d’implantation. Or, il convient de relever que le gouvernement a précisément considéré comme essentiel le renforcement du niveau de sécurité du processus de délivrance
des visas, en y introduisant des identifiants biométriques
 ».

Un contrôle très strict doit donc être exercé sur ces opérateurs par les autorités françaises pour éviter tout risque de fuite et garantir la protection des usagers.

La CNIL demande que soient mises en place les clauses de sécurité suivantes : contrôle périodique par les instances consulaires, vidéosurveillance des locaux,
conditions imposées sur le recrutement du personnel et des conditions d’accueil des demandeurs, interdiction de communiquer des données à des tiers. Elle estime que l’efficacité du dispositif de sécurité dépend fortement
des conditions pratiques dans lesquelles les prestataires exercent leur mission et respectent le cahier des charges qui leur est imposé. Elle note en effet que le recours à des prestataires a déjà par le passé posé des problèmes de sécurité, notamment au Royaume-Uni où le Commissaire à la Protection des Données (ICO) a dû intervenir suite à des failles de sécurité chez un prestataire.

[...]Aujourd’hui, les consulats recourent à l’externalisation des demandes de visas à divers degrés. La majorité garde encore en charge l’instruction de la demande. Cependant on peut craindre que peu à peu les dossiers soient totalement traités par des entreprises extérieures. Si les consulats qui ont fait appel à des prestataires extérieurs ont vu les files d’attente interminables disparaître et les engorgements de dossiers se raréfier, il faut tout de même noter le coût non négligeable que cela entraîne pour les usagers. De plus, l’externalisation du traitement de ces dossiers ne garantit pas totalement la protection et la sécurité des données personnelles et en particulier des identifiants biométriques.


VISABIO [11]

Le fichier Visabio relatif aux étrangers sollicitant la délivrance d’un visa est réglementé par les articles R. 611-8 à R. 611-13 du Ceseda [12]. Il a été créé en novembre 2007, puis modifié par le décret du 10 juin 2010 [13].

Visabio enregistre les données personnelles – notamment biométriques : photo et empreintes digitales de 10 doigts – des demandeurs de visa. Il a pour finalité « de lutter contre l’entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France », en permettant de déceler des fraudes documentaires, et en facilitant les contrôles biométriques aux frontières ainsi que les vérifications d’identité. Il permet des échanges d’informations, d’une part entre autorités nationales (police, préfecture, directions départementales de la Police des Frontières, etc …), et d’autre part, avec les autorités des Etats Schengen au travers du système d’information sur les visas (VIS) Il concerne plus de deux millions d’étrangers par an.

Le décret de juin 2010 a introduit, « à titre expérimental », la privatisation de la collecte des données personnelles pour les demandes de visa déposées auprès des consulats généraux de France à Alger, Istanbul et Londres.

Ce que la Cnil avait commenté ainsi :

En ce qui concerne en particulier les données biométriques des personnes concernées, compte tenu à la fois des caractéristiques de ces éléments d’identification, des usages possibles de ces données par les prestataires de service ainsi que par les autorités locales, et des risques d’atteinte graves à la vie privée et aux libertés individuelles en résultant, la commission exprime donc de sérieuses réserves sur la possibilité de recourir à des prestataires extérieurs pour collecter les identifiants des demandeurs de visa. [14].



[1Le rapport est téléchargeable dans son intégralité : http://www.cimade.org/assets/0000/2....

[2Partie 6 du rapport de la Cimade (pages 30 à 33).

[3Communiqué de la CNIL 28-12/2007 : « La CNIL encadre et limite l’usage de l’empreinte digitale ».

[4Communiqué de la CNIL du 28 septembre 2004 : « L’utilisation de la biométrie pour les visas, titres de séjour et passeports européens suscite des réserves de la part du G 29, le groupe des « CNIL européennes ».

[5Comité Consultatif National d’Ethique pour les Sciences de la Vie et de la Santé, Avis n° 98, « Biométrie, données identifiantes et droits de l’homme », 26 avril 2007.

[6Délibération n°2009-494 du 17 septembre 2009 portant avis sur le projet de décret modifiant les articles R.611-10 et R.611-13 du CESEDA dans le but de pouvoir confier à des prestataires agréés le recueil des données biométriques des demandeurs de visa.

[7Règlement (CE) n° 767/2008 du parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 concernant le système d’information sur les visas (VIS) et l’échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour (règlement VIS).

[8Extraits de la partie 7 du rapport de la Cimade (pages 34 à 36).

[9Règlement (CE) n°390/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009.

[10Délibération n°2000-495 du 17 septembre 2009 portant avis sur le projet d’arrêté modifiant l’arrêté du 22 août 2001 portant création d’un traitement informatisé d’informations nominatives relatif à la délivrance des visas dans les postes diplomatiques et consulaires.

[11Notice rédigée par LDH-Toulon.
Voir également : VISABIO : des prestataires "à titre expérimental"

[12Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article R. 611-8 à R. 611-13.

[13Décret 2010-645, paru au Journal officiel du 12 juin 2010 : http://www.legifrance.gouv.fr/affic....

[14Délibération de la CNIL n° 2009-494 du 17 septembre 2009 portant avis sur le projet de décret modifiant les articles R. 611-10 et R. 611-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dans le but de pouvoir confier à des prestataires agréés le recueil des données biométriques des demandeurs de visa : http://www.legifrance.gouv.fr/affic....