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la directive retour : un grain de sable dans la politique de reconduite

samedi 26 mars 2011

Un avis du Conseil d’Etat, rendu lundi 21 mars, invalide provisoirement tout un pan du système d’expulsion des étrangers en situation irrégulière.

Le Conseil d’Etat a en effet considéré que les sans-papiers en instance d’expulsion peuvent, depuis le 21 mars, faire invalider leur mesure administrative d’éloignement en invoquant la directive européenne "retour" qui prévoit un délai de sept à trente jours pour quitter "volontairement" le pays où ils sont interpellés en situation irrégulière.

Ci-dessous : le communiqué du Conseil d’Etat, suivi du commentaire du Monde.

Communiqué du Conseil d’État [1]

Pour le Conseil d’État, la « directive retour » est directement invocable par les justiciables contestant l’arrêté de reconduite à la frontière dont ils font l’objet.

> Lire l’avis

Le Conseil d’État était saisi par un tribunal administratif de la question de savoir si la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (dite « directive retour »), qui n’a pas été transposée en droit français dans le délai qu’elle fixait, est directement invocable par les étrangers contestant la mesure de reconduite à la frontière dont ils font l’objet.

La « directive retour » vise à fixer des normes et procédures communes au retour dans leur pays d’origine ou tout Etat tiers des citoyens non ressortissants d’un Etat de l’Union en situation irrégulière sur le territoire de l’Union. Son article 7 prévoit qu’une décision de reconduite d’un étranger doit laisser un délai approprié, allant de 7 à 30 jours, pour permettre le départ volontaire de l’étranger concerné. Ce n’est qu’à l’expiration de ce délai que la mesure d’éloignement peut être exécutée. En outre, le quatrième paragraphe de ce même article aménage des possibilités de réduction, voire de suppression de ce délai dans certaines hypothèses (risque de fuite, demande de séjour régulier rejetée comme manifestement non fondée ou frauduleuse, danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale).

Alors que le projet de loi comportant les dispositions de transposition de la « directive retour » est toujours en cours d’examen au Parlement, le délai imparti aux Etats membres pour procéder à cette transposition a expiré le 24 décembre 2010. Or, dans sa rédaction actuelle, le II de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), qui fixe le régime des arrêtés de reconduite à la frontière, n’aménage aucun délai pour le départ volontaire de l’étranger préalablement à la mise en œuvre de la mesure d’éloignement. Se posait donc la question de la compatibilité des arrêtés de reconduite à la frontière pris depuis le 25 décembre 2010 avec la « directive retour ». A noter en revanche que le I de l’article L. 511-1 du CESEDA, qui fixe le régime particulier de la décision portant obligation de quitter le territoire française, dite OQTF, et qui repose déjà sur une logique consistant à prévoir un délai de départ volontaire fixé par la loi à un mois n’est pas concerné.

Dans son avis contentieux, le Conseil d’État a tout d’abord précisé que les dispositions de la directive ne faisaient pas obstacle à ce qu’une mesure de reconduite soit prise sur le fondement du II de l’article L. 511-1 du CESEDA, à condition que cette mesure respecte les conditions de forme et de fond prévues par la directive et qu’elle comporte donc notamment, dans tous les cas où la directive l’exige, un délai minimal de 7 jours avant toute mise en œuvre de la mesure, pour permettre le départ volontaire de l’étranger.

Il a ensuite estimé, en se fondant sur les critères définis par la Cour de justice de l’Union européenne, que les dispositions des articles 7 et 8 de la « directive retour » étaient suffisamment précises et inconditionnelles pour avoir un effet direct en droit interne. Il en a déduit qu’elles étaient susceptibles d’être invoquées par un justiciable contestant la mesure de reconduite dont il fait l’objet. Toutefois, la directive retour prévoyant, au 7) de l’article 3, que la notion de « risque de fuite » permettant de réduire ou supprimer le délai pour départ volontaire doit être définie par la législation nationale sur la base de critères objectifs, le Conseil d’État a également précisé que l’Etat ne pouvait pas, aussi longtemps que le droit national ne comporterait pas une telle définition, invoquer ce risque pour justifier une réduction ou une suppression de ce délai.

CE, avis du 21 mars 2011, MM. J. et T., n° s 345978 et 346612.

Le Conseil d’Etat invalide provisoirement le système d’expulsion des sans-papiers

par Elise Vincent, Le Monde, 23 mars 2011


Le Conseil d’Etat a rendu un avis important, lundi 21 mars, qui invalide provisoirement tout un pan du système d’expulsion des étrangers en situation irrégulière. Une décision délicate pour le gouvernement, car l’avis de la plus haute juridiction de l’ordre administratif risque de rendre inopérant l’éloignement de nombreux sans papiers jusqu’à l’été.

Dans son avis, le Conseil d’Etat a en effet considéré que les sans-papiers en instance d’expulsion pouvaient, dès le 21 mars, "invoquer" une directive européenne pour faire invalider leur mesure administrative d’éloignement. Cette directive dite "retour" offre aux sans-papiers un délai de sept à trente jours pour quitter "volontairement" le pays où ils sont interpellés en situation irrégulière.

Dans l’attente de l’adoption définitive du projet de loi sur l’immigration, la législation française actuelle ne prévoit pas encore ce délai de départ volontaire. Et ce, en dépit de la date butoir de transposition de la directive européenne, qui avait été fixée au 24 décembre 2010. Depuis cette date, nombre d’avocats ont plaidé devant les tribunaux administratifs la libération d’étrangers en attente d’expulsion, souvent avec succès. Selon eux, des centaines d’étrangers seraient concernés.

L’avis du Conseil d’Etat - qui avait été saisi par le tribunal administratif de Montreuil (Seine-Saint-Denis) au sujet d’un ressortissant chinois - a donné raison aux défenseurs des sans-papiers. "Les dispositions (...) de la directive retour (sont) suffisamment précises et inconditionnelles pour avoir un effet direct en droit interne", motive-t-il. Elles sont "susceptibles d’être invoquées par un justiciable contestant la mesure de reconduite dont il fait l’objet".

Le ministère de l’intérieur a pris acte, lundi, de la décision du Conseil d’Etat. Il renvoie au projet de loi immigration dont l’examen en deuxième lecture au Sénat n’est toutefois prévu que le 11 avril. Le texte doit ensuite passer en commission mixte paritaire. Et d’ici là, la situation a le temps de devenir "kafkaïenne" pour les préfectures, comme le relève Jean-François Ploquin, directeur général de l’association Forum réfugiés.

Le Conseil d’Etat ne censure cependant pas toutes les formes administratives d’expulsion. Seules sont concernées les autorisations préfecturales de reconduite à la frontière (APRF), souvent faites sur la base de contrôles d’identité inopinés. Or, sur les 40 000 à 60 000 APRF notifiées chaque année, 70 % à 80 % ne sont déjà pas exécutées. Et dans les centres de rétention de Lyon et de Nice, où intervient Forum réfugiés, elles concernent "60 à 70 %" des personnes. L’association Cimade, présente dans près de la moitié des centres de rétention, y a vu défiler 9 476 personnes dont 7 338 étaient sous APRF. Ce sont ces sans-papiers qui sont concernés par une libération anticipée.

Le ministère avance que des "instructions précises seront données aux préfets" d’ici à l’adoption du projet de loi pour qu’"un délai de départ volontaire soit accordé". Cette expérience a toutefois déjà été menée en Seine-Maritime, selon le juriste Serge Slama. Et "elle a abouti à un taux d’exécution de zéro" des mesures d’éloignement, affirme-t-il. La procédure est par ailleurs juridiquement contestable, selon lui.

L’avis du Conseil d’Etat ne devrait cependant pas invalider le système des accords de "réadmission". Celui-ci permet d’expulser non pas vers le pays d’origine mais celui traversé précédemment. C’est à ce titre que la France renvoie en Italie, depuis janvier, nombre de migrants maghrébins débarqués sur l’île de Lampedusa. D’après M. Slama, Paris pourrait ainsi "être tentée de réactiver ses accords avec d’autres pays."